La Constitution, c'est comme les partiels : ça se révise !

Publié le 23 février 2018 Mis à jour le 23 février 2018

Il y a, dans l'air politique, un parfum de révision constitutionnelle. C'est le désir du président de la République, mais il y a des verrous, notamment au Sénat où la droite est majoritaire. Une révision, pourquoi ? Mais d'abord : comment ? À défaut de révision, quelles sont les options ouvertes ? Juristes ou pas, le Phare Ouest vous éclaire…

L'hémicycle du Sénat : le « verrou » (Wikipedia Commons)

Réformer la Constitution : comment ?
Pour employer une analogie, la Constitution est l'équivalent des statuts de l'association France. C'est donc le texte fondamental (on parle de loi fondamentale) qui précise quels sont les organes de décision, comment ils sont composés, quel est leur rôle.

Sur ces points, la Constitution ne dit pas tout. Mais les statuts d'une association peuvent être complétés par un règlement intérieur. Ils peuvent ainsi donner les principes de composition et de compétences des assemblées générales, du conseil d'administration et du bureau, des différents responsables (président, trésorier, etc.). On ne modifie pas facilement les statuts d'une association. Généralement, ils prévoient que cela relève d'une assemblée générale extraordinaire, spécialement convoquée, avec des contraintes particulières, notamment sur le vote (souvent les deux tiers de l'AG ou un vote représentant la majorité absolue des membres).

Donc, quand on dit que la Constitution est la loi fondamentale, cela implique qu'elle est un peu plus compliquée à modifier qu'une loi ordinaire. La loi peut être proposée par le Gouvernement (c'est le cas le plus fréquent) ou des parlementaires (députés ou sénateurs). Elle est votée par le Parlement qui comprend deux chambres : l'Assemblée nationale (577 députés élus au suffrage direct) et le Sénat (348 sénateurs élus par de « grands électeurs », majoritairement issus des conseils municipaux). Sans doute savez-vous que, quand les deux chambres sont en désaccord, l'Assemblée nationale peut trancher (si le Gouvernement le lui demande, parce que c'est quand même la Ve République, mais on vous la fait courte). Donc, avec une majorité de députés, le Gouvernement est tranquille pour le vote des lois. Ça tombe bien, les députés sont élus un tout petit peu après le président de la République. Les Français étant (au moins) cohérents ont envoyé depuis 2002 – date depuis laquelle ce système fonctionne ainsi et date du vote du quinquennat présidentiel - des députés de la couleur du chef de l'État. De fait, l'Assemblée nationale a une majorité absolue de députés macronistes. Tout va bien (pour le Gouvernement, s'entend).

Seulement voilà, pour réformer la Constitution, les règles sont beaucoup plus contraignantes si l'on considère l'article 89 de la Constitution qui, justement, en traite. Le mode normal impose que l'Assemblée nationale et le Sénat votent le même texte. Dans cette première étape, l'Assemblée nationale n'a pas le dernier mot : elle est à stricte égalité avec le Sénat. En cas de désaccord, rien n'est possible. Le Sénat dispose, pour la Constitution, d'un droit de blocage absolu qu'il n'a pas pour la loi ordinaire.

Si les deux assemblées sont d'accord (c'est arrivé vingt-trois fois depuis 1958, la dernière en 2008), il y a en principe un référendum sauf si le président de la République, tout seul comme un grand, décide de saisir le Congrès : on réunit alors tous les députés et sénateurs qui votent, mais à la majorité des trois cinquièmes. Depuis 1958, il y a eu des référendums, mais un seul qui ait fait suite à un vote favorable du Parlement sur la révision : en 2000, pour décider de réduire le mandat présidentiel à cinq ans (à partir de 2002). De vous à moi, ce ne fut d'ailleurs pas une bonne idée, quand on considère la suite… Passons.


 

Composition du Sénat en octobre 2017 :
la droite est majoritaire, LREM n'a que 21 sénateurs.

Les groupes de droite et du centre droit (en comptant « ailleurs » La République en marche) sont majoritaires. Le président du Sénat, Gérard Larcher, appartient au groupe Les Républicains (LR). Il a été réélu au premier tour à une majorité de 70 % contre un candidat socialiste et un candidat communiste. Ce rapport de forces explique que l'Élysée ait entamé des négociations serrées avec le président du Sénat. C'est le moment de creuser le « pourquoi » du projet présidentiel de révision constitutionnelle.

Modifier la Constitution : pourquoi ?
Dans son programme, le candidat Emmanuel Macron avait affirmé vouloir réduire d'un tiers le nombre de parlementaires. Le projet signifie donc qu'il y aurait 192 ou 193 députés de moins et, surtout, 116 sénateurs de moins. Si les députés LREM, élus sur le programme du Président, sont prêts à voter la réforme, les sénateurs sont moins enclins à se faire hara-kiri. Ils le sont d'autant moins que, appartenant très majoritairement aux oppositions, ils n'ont pas de cadeau à faire au pouvoir.

Évidemment, la réduction du nombre de parlementaires est populaire comme toute mesure antiparlementaire, quel qu'en soit l'habillage (souci d'efficacité, etc.). Un refus frontal du Sénat pourrait avoir un coût politique pour sa majorité, mais le Sénat peut mettre l'accent sur d'autres mesures comme la limitation envisagée du nombre de mandats consécutifs.

Les grandes manœuvres vont donc se poursuivre. Outre la réduction du nombre d'élus, le Gouvernement a repris le projet de supprimer la Cour de justice de la République (qui juge les ministres, mais pas leurs coaccusés), système qui a dysfonctionné dans l'affaire du sang contaminé. S'y ajoute l'éventualité de l'indépendance du parquet. Tout cela nécessite une révision de la Constitution. L'intérêt est donc que le projet soit voté (nécessairement dans les mêmes termes) par l'Assemblée nationale et le Sénat.

Si tel est le cas, il y a deux hypothèses. La première est que les votes initiaux permettent de s'assurer de la majorité requise au Congrès. Sinon, le président peut soumettre la révision à référendum. Il y a des aléas politiques. En matière institutionnelle depuis 1969 (référendum sur le Sénat et les régions), plus largement depuis 2005 (rejet du référendum sur le traité constitutionnel européen), on sait que les référendums ne sont pas gagnés d'avance. Mais si, en 1969, de Gaulle a démissionné, il n'y a pas de contrainte institutionnelle.

Mais si le Sénat bloque, quelles sont les marges de manœuvre d'Emmanuel Macron ?

Comment passer outre à un éventuel blocage du Sénat ?
En cas de blocage sénatorial confirmé, Emmanuel Macron a trois solutions. La première est le renoncement, mais ce serait un échec symbolique significatif. Les deux autres reposent sur l'emploi du référendum, mais avec deux usages différents de l'article 11 de la Constitution.

La Constitution donne un nombre maximal de parlementaires. C'est une loi organique qui le fixe (et peut le fixer en dessous, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui). Modifier en la matière la loi organique par loi « parlementaire » est possible, mais une loi « organique » de ce type suppose l'accord du Sénat. En revanche, elle pourrait être modifiée par référendum — et là, le Sénat n'aurait rien à dire. Cela impliquerait de laisser tomber le reste, notamment l'interdiction d'exercer plus de trois mandats parlementaires consécutifs (qui implique de changer la Constitution).

La deuxième variante est le contournement de l'article 89 en utilisant l'article 11 de la Constitution. Cela revient à passer par dessus le Parlement en soumettant directement une révision constitutionnelle à référendum. De Gaulle l'a tenté et réussi en 1962 (élection du président de la République au suffrage direct) ; il l'a manqué en 1969. En 1962, le Conseil constitutionnel s'étant déclaré incompétent en arguant de l'exercice direct par le peuple de la souveraineté nationale. En 1969, il n'a pu être saisi, le projet étant rejeté. Ça reste en tout cas un exercice à risque.

En attendant, le Phare Ouest est heureux de vous aider à suivre les prochains épisodes de ce palpitant feuilleton !

Mis à jour le 23 février 2018